미디어렙 토론회

방송사가 지배하는 광고판매 회사,

그 잿빛 미래

일시 | 2011년 5월 30일(월) 오전 11시

장소 | 국회의원회관 130호실

주최 | 언론개혁시민연대

제 목 : 토론회 '방송사가 지배하는 광고판매 회사, 그 잿빛 미래'

- 기사와 광고 맞 바꿀 수 있는 방송사의 직접 광고영업 금지해야 -

일 시 : 2011년 5월 30일(월) 오전 11시 - 오후 1시

장 소 : 국회의원회관 130호실

주 최 : 언론개혁시민연대

사 회 : 최성주 언론인권센터 상임이사, 언론연대 운영위원

발 제 : 조준상 언론연대 사무총장

토 론 :

강진구 언론노조 경향신문 지부장

김민기 숭실대학교 언론홍보학과 교수

김창식 언론노조 춘천 MBC 지부장

윤정주 여성민우회 미디어운동본부 소장

정연우 민주언론시민연합 대표

방송사 지배의 방송광고판매회사(미디어렙)의 잿빛 미래

서울MBC의 1사1렙 주장을 반박한다 -

2011년 5월30일

조준상 / 언론개혁시민연대 사무총장

1. 들어가며 – 서울MBC에 대한 몇 가지 물음

여기서 서울MBC는 단지 회사 쪽만을 일컫는 것은 아니다. 회사 쪽은 물론 전국언론노동조합 MBC본부의 상당 부분, 그리고 서울MBC 구성원의 상당 부분을 포괄한다는 점을 밝혀둔다.

만약 공영방송으로 분류해 서울MBC에는 중간광고를 허용하지 않고 SBS에게만 허용한다면, 서울MBC는 어떤 반응을 보일까?

만약 공영방송으로 분류해 서울MBC를 법적 의무송신 대상 채널에 포함시킨다면, 서울MBC는 어떤 반응을 보일까?

만약 공영방송으로 분류해 서울MBC에 SBS보다 훨씬 높은 공적 책무를 부과한다면, 서울MBC는 어떤 반응을 보일까?

만약 전체 MBC의 공영적 소유 기반을 강화하기 위해 방송문화진흥회가 지역MBC에 직접 출자를 할 수 있도록 한다면, 서울MBC는 어떤 반응을 보일까?

만약 공영방송으로 분류해 서울MBC가 시청자의 직접수신 기반 확대/강화에 나서도록 동기를 부여하는 차원에서 유료방송에 진출할 수 있는 계열PP의 숫자를 제한한다면, 서울MBC는 어떤 반응을 보일까?

만약 공영방송으로 분류해 서울MBC의 광고판매 위탁기관으로 공영 방송광고판매회사(미디어렙)를 지정한다면, 서울MBC는 어떤 반응을 보일까?

○ 이 물음들에 대한 답이 모두 같을 확률은 거의 100%라는 게 개인적인 생각이다. 마지막 물음에 대한 서울MBC의 반응은 이미 많은 이들이 지켜보고 있다. 심한 ‘알레르기성 거부’ 반응이 그것이다. 공영 방송광고판매회사에 지정되는 것을 거부하는 모습은, 2000년 문화부가 ‘1공영 1민영’ 형태의 제한경쟁체제를 도입하고자 할 때, ‘공민영 구분 없는 1사1렙’을 요구하던 것과 조금도 바뀌지 않았다. ‘주식회사 지배주주’ 논리를 전면에 내세운 지역MBC 강제통폐합 기도에 대한 서울MBC의 미적지근한 태도를 여기에 덧붙일 수도 있겠다. 이것이 지금까지 ‘공영방송’임을 내세워온 서울MBC의 현 주소라고 해도 지나치지 않다.

- 서울MBC 내부에서 많은 이들이 말한다. 언론노조 MBC본부 위원장도 이를 거든다. 사장 하나가 어떻게 방송을 망칠 수 있는지를 생생하게 보여주고 있다고 말이다. 맞다. 부정하지 않는다. 사장 김재철씨가 희대의 양아치인 것은 분명하다. 그를 따르는 여러 무리들도 마찬가지다. 그래서 처음에 언론시민운동 쪽 많은 인사들이 적잖이 놀랐다. 서울MBC에도 저렇게 수준 낮은 인사들이 ‘암약’하고 있었느냐고 입을 모았다. 김재철씨는 서울MBC의 그런 치부를 상징하는 아이콘임에 틀림없다.

- 하지만 김재철씨에게 모든 책임을 돌릴 수는 없다. 앞의 물음들에 대해 서울MBC의 ‘알레르기성 거부’ 반응을 보일 것이란 ‘현실적 추론’(educated guess)은 김재철씨로 인해 나오는 게 아니기 때문이다. 김씨는 이런 추론을 훨씬 더 강하게 만드는 ‘강장제’에 불과하다. 그것은 면면히 내려오는 서울MBC의 뿌리깊은 이중적 행태, 때로는 공영방송을 내세우고 때로는 상업방송을 내세우며 상황에 따라 달면 삼키고 쓰면 뱉는 ‘감탄고토’(甘呑苦吐), 바로 그것이기 때문이다.

- 지금까지 서울MBC의 ‘감탄고토’는 여러 부정적 물의를 일으켜 왔다. 그럴 때마다 서울MBC의 정체성을 둘러싼 논란이 불거졌다. 하지만 이런 논란이 키스테이션을 기준으로 한 ’2공영 1민영‘ 지상파방송 체제의 근간을 흔드는 데까지 이어지지는 않았다. 서울MBC의 하이브리드 공영방송 실험은 우여곡절을 겪으면서도 지속돼 왔다는 얘기다.

- 공적 소유와 상업적 재원의 이런 서울MBC의 하이브리드 공영방송 실험의 물적 토대는 코바코라고 불리는 공영 방송광고판매회사의 방송광고판매대행 전담체제와 매우 밀접히 관련돼 있다고 할 수 있다. 서울MBC가 방송광고판매회사를 소유 지배하고 있었다면, 서울MBC에 대한 이전의 민영화 또는 사영화의 압력은 훨씬 더 강했을 것이며, ‘2공영 1민영’ 지상파방송 체제는 유지되기가 힘들었을 것이다.

- 한번 상상해 보자. 과거 황우석 사기 사태(네티즌의 불매운동), 상주 참사(네티즌 불매운동), 광우병 보도(대기업의 불매운동) 이상호X파일 보도사건(삼성의 광고불매운동) 등의 상황에서 서울MBC가 자체 미디어렙을 소유하고 지배하고 있었다면 얼마나 버텨낼 수 있었을 것인가? 개인적으론 버텨낼 수 없었을 것이라고 판단한다.

○ 현재 방송광고판매회사 경쟁체제 도입 국면에서 서울MBC가 ‘쓰면 뱉는’ 대상은 매우 근본적이다. ‘2공영 1민영’ 지상파방송 체제를 내뱉고 있기 때문이다. 지금 서울MBC는 하이브리드 공영방송 실험을 내뱉고 있다는 게 개인적 판단이다. 아마도 이를 부인하는 반응이 서울MBC로부터 나올 것으로 예상된다. 다른 나라에서도 공영방송이 광고판매회사를 자회사로 거느리기도 하고 그러는데 ‘논리적 비약’이라는 반박도 나올 것이다.

- 하지만 서울MBC가 예로 드는 프랑스나 영국이나 미국 등과 같은 다른 나라 공영방송들이 앞의 물음들과 같은 공적 책임 강화에 대해 서울MBC처럼 ‘알레르기성 거부’ 반응을 보일지에 대해 개인적으로 극히 회의적이다. 또한, 다른 나라 공영방송들에서 수신료 인상을 위해 기자들이 총동원되는 행태를 보이는지에 대해서도 극히 의심스럽다. 광고 영업 지원에 저널리스트들이 이전보다 훨씬 직/간접적으로 동원될 위험성이 훨씬 더 높은 시스템을 이들 나라 공영방송에서 선택하려 할 것인지에 대해서도 잘 모르겠다. 독일을 제외한 이들 나라의 공영방송 시스템은 한국처럼 공영방송이 지배적이지 않다. 이들 나라의 공영방송이 한국처럼 서울과 수도권에 집중된 경제구조 속에서 지금의 코바코와 유사한 ‘연계판매’를 광고취약 중소방송에 대해 시행하고 있는지도 잘 모르겠다. 외국 사례와 직접 비교하지 말라는 말을 서울MBC에 하고 싶다는 것이다.

- 2012년 4월 총선에서 야당이 승리하고, 내친 김에 12월 대선에서도 승리한다면, 서울MBC는 이전과 같은 위상을 유지하면서 공영방송 실험을 계속할 수 있을 것으로 보는 내부 구성원들이 꽤 있을 것이다. 이를 위해 야당의 맏형 격인 민주당 의원들에 대해 ‘1사1렙’ 허용하면 민주당에도 총선과 대선 등 정치일정 속에서 민주당에도 나쁘지 않지 않느냐는 달콤한 눈짓을 보내는 구성원들도 있을 것이다. 일부 민주당 의원들이 여기에 호응하는 일도 벌어질 수 있다. 하지만, 지금의 ‘쓰면 뱉는’ 상황 이후, 서울MBC는 하이브리드 공영방송 실험 중인 서울MBC가 아닐 것이다. 역설적으로, 최시중 방송통신위원장의 ‘정명’(正名) 선택론이 언론시민운동 쪽에서 제기되는 상황이 빚어질 것이다.

2. 1사1렙 주장에 대한 비판

2-1. 2008년 12월 헌법재판소 결정의 요약

○ 2008년 12월 헌재 헌법불합치 결정의 핵심은 ‘보도․편성과 광고영업을 분리하여 방송의 공공성과 공익성을 유지하기 위해 미디어렙 위탁대행을 하는 것은 합헌’이라는 것임.

“방송광고 판매와 관련하여 당사자간의 직거래를 제한하고 위와 같은 미디어랩을 통해서만 이를 할 수 있도록 하는 이유는 방송사가 광고를 유치하기 위해 광고주에게 압력을 행사하거나, 반대로 자본가인 광고주가 광고를 빌미로 방송사에게 영향을 끼치는 것을 막기 위해서이다. 만약 방송광고물을 놓고 방송사와 광고주간에 직거래를 하게 된다면, 방송사와 광고주 사이에 세력 균형이 맞지 않는 경우 공정한 거래를 하기 어렵게 될 것이다. 예컨대 상대적으로 자본력이 부족한 중소 광고주의 경우는 방송사의 여러 가지 횡포를 그대로 수용할 수밖에 없으며, 광고주가 자본력이 막강한 경우에는 방송사가 그 광고주에 의해 좌우되어 광고주의 이익을 대변하는 방송사로 전락될 위험에 처하게 될 것이다.”  여기엔 두 가지 전제가 깔려 있음. 곧,

○ 여기엔 두 가지 전제가 깔려 있음.

첫째, 방송의 공익성과 공공성 유지를 위해 방송사업자의 기본권(평등권과 직업수행의 자유)을 제한할 수 있으며,

둘째, 제한하되 이를 최소화시킬 필요가 있으며, 그 방법으로 ‘방송의 공익성과 공공성 유지를 위한 실질적 제한경쟁체제 도입’을 권고함

“(다만 이런 기본권 침해를 최소화하기 위해 국회가) 지상파 방송광고 판매대행사업을 일정한 요건, 조직, 시설을 갖춘 업체에 한하여 허가제로 한다든지, 중소 방송국에 일정량의 방송광고를 제공하는 경우에만 민영 광고판매대행사업자의 설립을 허가한다든지, 방송광고 가격의 상한선을 정한다든지, 특정 장르나 특정 시청자를 대상으로 한 프로그램 쿼터제를 도입한다든지, 방송사의 출연금으로 기금을 조성하여 공공성이 높은 프로그램에 보조금을 지급한다든지, 허가를 받은 경우에도 방송의 공익성·공정성을 해하는 영업을 할 경우에는 허가를 취소한다든지 하는 등의 방법을 선택할 수 있다.”

① 일정한 요건, 조직, 시설을 갖춘 업체에 한하여 허가제

② 중소 방송국에 일정량의 방송광고를 제공하는 경우에만 허가

③ 방송광고 가격 상한선 지정

④ 특정 장르․특정시청자 대상 프로그램 쿼터제 도입

⑤ 공익성․공공성 훼손의 영업 시 허가 취소 등

2-2. 서울MBC의 입장

○ 서울MBC의 주장(2009년 11월) = “실질적 경쟁이 보장되는 경쟁체제” = 1사1렙

- 서울MBC의 선택권을 보장해야 함 → 공영 미디어렙 지정은 안 됨

※ 국가재정이 투입되지 않고 그 대표자나 임원을 국가가 임명하지 않고 있는 상황에서 방문진이 주식의 70%를 보유하고 있다는 이유로 다른 민영 지상파방송과 차별해 공영렙에 강제지정하는 것은 서울MBC의 직업수행의 자유와 평등권 및 재산권 침해에 해당(서울MBC 법률 자문 내용)

- 실질적 경쟁을 보장하기 위해선 민영 미디어렙이 3개 이상이 돼야 함 → 사실상 1사 1렙 주장에 해당

- 소유 지분은 방송사와 광고주가 균형을 이룰 수 있는 수준 → 방송사 51% 소유 가능해야(소유 비율 조정은 가능), 기업(광고주의)의 지배주주는 바람직하지 않고, 다른 매체의 소유 참여 금지

- 1사1렙 해도 소유구조에 기초한 MBC의 공영방송 위상은 흔들리지 않음

- 1사1렙 해도 방송의 공정성, 독립성은 훼손되지 않음 ← 제작진의 양심과 방송철학, 공정방송에 대한 방송사의 의지 및 제도, 사회여론 및 사후심의제도

- 시청률 높은 프로그램 방송요금 상승 가능성 존재

- 광고취약매체에 대한 광고 배분은 방송사 자율적인 결정에 맡겨야

2-2-1 서울MBC 주장 비판

○ 서울MBC는 법적 검토를 거쳐, 서울MBC의 공영 방송광고판매회사 지정은 ‘위헌성’이 있다는 태도를 밝히고 있다. 그런데 논거는 ‘국가재정이 투입되지 않고 대표자나 임원을 국가가 임명하지 않는다’는 것이다. 아울러, 방문진이 70% 소유하고 있다는 것도 공영 방송광고판매회사 지정의 근거가 되지 못하며 민영 지상파방송과 동일하게 자체 렙을 소유할 수 있는 권한을 보장받아야 한다고 주장한다. 한 마디로 말하면, ‘이 부분에선 공영방송 아니다’고 주장하는 것이다.

- 우리는 미디어렙은 ‘사회적 규제’이며, 공영방송은 공영 미디어렙에 지정하는 것에 위헌성이 없다고 판단한다. 서울MBC는 방문진이 70&를 소유하고 있는 ‘주식회사형 공기업’이라고 보고 있으며, 우리는 ‘공기업’이라는 데 무게를 두고 있다. 그렇기에, 그동안 서울MBC의 민영화 압력에 대한 저항에 연대해 왔던 것이며, 그렇기에 한국의 지상파방송 체제를 ‘2공영 1민영’이라고 주장해 왔던 것이다.

- 공영 미디어렙 지정을 도저히 받아들일 수 없다면, 서울MBC는 위헌 소송을 하면 된다. 그것은 서울MBC 정체성에 대한 서울MBC 스스로의 선택이 될 것이다. 위헌 결정이 나면, ‘2공 1민’ 지상파방송 체제는 종언을 맞는다.

- 방송사와 광고주의 균형을 맞출 수 있는 수준이 되도록 한다면서, 방송사 소유 51%를 말하는 것은 모순이다. 방송사와 광고주의 소유 지분이 균등해야 말이 된다. 방송사 지배의 미디어렙은 방송사에 의한 광고주에 대한 영향을 논리적으로 차단하지 못한다.

- ‘시청률 높은 프로그램에 대한 방송요금 상승 가능성이 있다’는 것은 현재의 고정단가 광고요금을 변동단가로 바꾸겠다는 것이며, 시청률 높은 프로그램의 광고요금을 대폭 높이겠다는 것을 의미한다. 이는 나머지 시청률 낮은 프로그램에 광고가 주는 것과 상쇄 효과를 낳는 것으로 귀결된다. 광고주가 서울MBC에 대한 광고예산 자체를 높이지 않는 한, 시청률 높은 프로그램의 광고요금이 올라간다고 해서 서울MBC의 광고수입이 늘어나지는 않는다.

- 1사 1렙 해도 방송의 공정성, 독립성이 훼손되지 않는다는 주장은, 김재철씨가 사장으로 있는 한 입에 담아서도 안 된다. 방송사 지배의 미디어렙 아래에서 아마도 <피디수첩> 등과 같은 시사 프로그램들은 지금보다 훨씬 더 광고주의 압력에 취약해질 수밖에 없을 것이다. 이런 사정은 방송사 지배의 1사 1렙을 원하는 SBS도 마찬가지일 것이다.

시청률이 낮은 프로그램을 제작하는 데 종사하는 서울MBC 구성원들이나 SBS 구성원들이 지금 관심을 기울여야 할 부분은 1사 1렙이 아니다. 2008년 12월 헌재 결정에 언급한 △시청률 낮은 프로그램을 위한 쿼터제 △시청률은 낮지만 공공성 높은 프로그램에 대한 보조금 지급 등을 어떻게 제도화할 것인지가 이들 구성원에게는 훨씬 더 중요하다. 이는 결국 방송사 제작 예산 수립과 편성 수립에 대한 개입이 있어야만 한다.

공영 미디어렙에 지정될 경우, 이런 고민은 줄어든다. 현재의 공영 미디어렙이 이런 기능을 이미 담당해 왔기 때문이다.

- 광고취약 중소방송에 대한 광고 배분을 방송사 자율에 맡겨야 한다는 것은 헌재 결정에 대한 부인에 해당한다. 기존 배분 수준이 이뤄질 수 있도록 하는 수준에서 법에 명시하는 것이 타당하다.

2-3. 민주당 전병헌 의원 법안에 대한 비판

○ 현재의 민주당 전병헌 의원 발의 법안은 공영 방송광고판매회사 이외에 민영 방송광고판매회사에 대한 방송사의 지배를 허용하는 것이다. 이 속에서 애초 공공미디어연구소가 제안했던 ‘광고판매회사의 업무영역을 구분하지 않는다’는 원칙, 곧, 공영 광고판매회사이든 민영 광고판매회사이든 공영방송과 민영방송의 광고판매를 모두 할 수 있도록 한다는 원칙은 ‘빛 좋은 개살구’로 전락하고 만다. 특정 방송사가 지배하는 광고판매회사가 다른 방송사의 광고판매를 판매하고자 하는 동기는 ‘제로’에 가깝기 때문이다. 특정 방송사가 지배하는 광고판매회사는 방송사 광고국의 확대판에 불과하며, 사실상 방송사 직접영업과 마찬가지라고 보는 게 정확하다.

- 민주당은 전병헌 의원 발의 법안 수정 여부를 둘러싸고 내홍을 겪고 있는 것으로 알려져 있다. 우리가 보기에, 민주당은 방송광고판매회사 경쟁체제 도입 문제에 대해 2012년 총선과 대선과 연계해 접근하는 행태를 나타내고 있다. 지상파방송으로부터 우호적인 보도를 얻어내는 데 어떤 방안이 유리하냐는 접근을 취하고 있다는 것이다. 전병헌 의원 발의 법안을 계속 고수하는 민주당 의원들이 이런 식의 접근을 취할 것이라고 우리는 예상하고 있다.

- 방송광고판매회사 경쟁체제는 ‘2공 1민’ 지상파방송 시스템을 유지하는 게 어떤 방안이 바람직한가 라는 접근법이 우선돼야 하며, 방송광고판매회사는 광고주에 의한 방송사에 대한 영향 차단, 방송사에 의한 광고주에 대한 영향 차단이라는 공공성을 달성하기 위한 ‘사회적 규제’라는 애초 목적에 부합하는 접근 방법이 기본이 돼야 한다. 그렇지 않으면 이는 한나라당이 종편(조중동방송) 도입을 위해 무리를 뒀던 것과 같은 ‘정파적 접근법’과 오십보백보일 뿐이다.

- 우리가 보기에, 방송사 지배의 광고판매회사를 가능하게 하면, 방송사가 민주당을 비롯한 야당에 우호적일 것이라는 식의 발상은 유치하기도 하지만 매우 순진하다. 이것이 가능하려면 관제사장들이 편성에 대한 개입을 하고 있지 말아야 한다. 하지만 관제사장들은 그럴 생각이 없다. 임기가 남아 있는 한, 현 정권도 이를 용납하지 않는다고 봐야 한다. 달라지는 게 있다면 ‘힘의 관계’일 것이고, 방송사들의 논조가 이전과 조금 달라진다면, 힘의 관계가 변화했기 때문일 것이다. 이는 2010년 6월 지방선거, 2011년 4월 보궐선거 등에서 야당들이 승리하면서 몸소 체험하고 있는 현재진행형이다. 민감한 분들은 최근 KBS의 보도 속에서 이런 기류를 이미 감지했을 수도 있다.

- 방송광고판매회사 경쟁체제 도입에서 민주당의 정파적 접근이 계속될 경우, 언론 장악과 공공성 훼손에 대한 지연 및 방어를 위해 형성돼온 민주당과 투쟁 및 정책에서의 공식적, 비공식적 공조의 지속 여부는 향후 심각한 불투명성에 직면할 위험성이 높다. 유감스럽게도, 이미 민주당의 여러 ‘삽질’ 사례들이 있었으며, 이에 대해 언론시민사회는 여러 차례 경고를 보낸 바 있다. 방송광고판매회사 경쟁체제 도입에 대해 민주당이 정파적으로 접근하는 ‘삽질’을 고수할 경우, 그것은 상당한 후폭풍을 동반하게 될 것이다. 물론, 전병헌 의원 미디어렙법안이 수정되지 않을 경우, 시민사회는 독자적인 입법청원에 나설 것이다.

3. 1사1렙 주장 비판 Q&A

3-1. 공영 미디어렙 1개, 민영 미디어렙 1개로 정하는 것은 직업선택의 자유를 제한하거나 통상 분쟁에 휘말릴 소지가 있지 않나?

○ 현재 제출돼 있는 미디어렙 법안 어디에도 법안에 숫자를 명시하지 않았다. 아울러, 서울MBC를 공영 미디어렙에 지정해야 한다고 주장하고 있는 우리의 법안에도 숫자를 명시하지 않는다. 허가제 아래에서 이는 규제당국의 허가에 의해 결정되는 재량에 해당한다. 다만, 시장규모를 무시하고 종편 4개를 허용하는 것과 같은 막무가내를 범하지 않는 한, 연간 미디어렙 시장규모(600억∼700억원)를 감안하면 적게는 2개, 많게는 3개가 적당하다는 게 우리의 의견이다.

3-2. 미디어렙 경쟁체제와 관련해 광고주들의 입장은 뭐라고 보나?

○ 방송사와 마찬가지로, 광고주는 자신들의 영향력을 극대화시키는 체제를 원한다. 광고주협회는 완전경쟁체제를 주장해 왔다. 완전경쟁체제는 논리적으로 등록제를 말한다. 하지만 등록제가 아닌 허가제 아래에서도 실질적인 완전경쟁체제는 가능하다. 종편 출현 이전이든 이후이든 실질적 완전경쟁체제는 ‘1사 1렙’이다. 공영방송도 각자 미디어렙을 소유 지배하고, 민영방송도 각자 미디어렙을 소유 지배하는 체제, 이것이 실질적 완전경쟁체제이다.

- 이런 1사 1렙 체제 아래에서 광고주의 입김은 극대화한다. 방송사들의 시청률이 엇비스한 수준에 있다고 해도 광고주에 불리한 보도가 잦은 방송사를 맡는 미디어렙에 대한 광고 구매를 하지 않고 다른 미디어렙에 대한 광고를 구매할 가능성이 한층 높아진다.

- 광고주협회는 최근 나쁜 언론 5개의 이름을 적시해 공개했다. 현 상황에서 광고주협회가 이런 행위를 한 것은, 종편 역시 미디어렙 적용을 받아야 한다는 간접적인 의사 표시의 성격을 지니고 있다고 해석할 수 있다. 이미 많은 광고주들이 종편의 등쌀을 대비해 종편용 광고재원을 일정 부분 떼어놓고 있다는 게 공공연한 비밀이다.

3-3. 실질적 제한경쟁체제는 무엇인가?

○ 실질적 제한경쟁체제는 첫째, 1사 1렙이 아니어야 한다. 아울러, 헌재 결정 취지에 맞게 광고취약 중소방송에 대한 광고할당, 방송광고 상한선 설정, 공영 미디어렙이 아닌 민영 미디어렙 대상 방송사들에 대한 시청률이 낮은 프로그램에 대한 쿼터제 도입 등과 같이 시청률이 전적으로 지배하지 않는 다른 원리가 적용돼야 한다.

3-2. 서울MBC를 공영 미디어렙에 적용하면 미디어렙 간 실질적인 경쟁이 가능한가?

○ 서울MBC를 공영 미디어렙에 지정하면 영역별 독점이 발생한다는 주장으로 해석할 수 있다. 하지만 이는 잘못된 주장이다. 공영이든 민영이든 모든 방송사들은 특정 프로그램을 매개로 하여 시청률 경쟁을 하는 과정에서 시청자 시장과 광고주 시장에서 치열한 경쟁을 하고 있다. 방송시장은 공영방송 시청자는 공영방송 프로그램만, 민영방송 시청자는 민영 방송 프로그램만 시청하는 그런 시장이 아니다. 마찬가지로, 공영방송에만 광고하는 광고주 따로, 민영방송에만 광고하는 광고주 따로 있는 게 아니다.

- 미디어렙은 이 속에서 광고주 시장에서 광고판매를 대행하는 회사이다. 방송사 사이에 치열한 시청률 경쟁을 결과로 하여 광고주 시장에서 이를 프로모션(promotion) 하는 게 미디어렙이다. 따라서 미디어렙 사이의 경쟁은 2차적인 경쟁으로서, 정확히 말해 프로모션 경쟁이다.

- 따라서 영역별 독점이라는 말 자체가 성립하지 않는다. 따라서 영역별 독점을 내세워 1사 1렙을 주장하는 것은 말이 안 된다. 영역별 독점 논리에 근거하면, 1사1렙 역시 또 다른 영역별 독점이 발생한다. KBS 독점, MBC 독점 SBS 독점, 종편 독점 등의 독점이 발생한다는 것이다. 결국 영역별 독점 논리는 궤변이다.

3-4. 서울MBC를 공영 미디어렙에 지정할 경우, 공영 미디어렙은 공정거래법 위반에 해당하지 않나?

○ 종편(조중동방송) 출범 지원을 위해 ‘지상파방송 독과점’이라는 황당한 논리가 횡행했다. 독과점의 실체가 무엇인지를 호도한 것이다. 지상파방송 시장 안에서 매출을 기준으로 독과점을 운위한다면, 한국은 지상파방송 출현 때부터 1∼3위 사업자의 독과점이었고, 거의 모든 다른 나라의 사정도 이와 마찬가지다. 방송광고나 방송매출을 기준으로 한다면, 시장 획정은 지상파방송만이 아닌 유료방송을 포함해야 한다. 이 속에서 지상파방송, 아니 정확히 지상파방송의 특정 사업자는 결코 독과점의 지위에 있지 않다. 용어는 정확해야 한다. 지상파방송 독과점의 실체는 ‘지상파방송의 우월한 콘텐츠 경쟁력’을 말하는 것이었다.

- 공영 미디어렙 독과점 주장 역시 ‘지상파방송 독과점’과 마찬가지의 오류를 범하고 있는 것이다. 이 주장은 지상파방송 광고판매시장과 종편/보도채널 광고판매시장 안에서 독과점 운운하는 주장일 뿐이다. 방송광고판매시장에서 지상파방송과 유료방송의 실질적 구분은 없다.

3-5. 서울MBC를 공영 미디어렙에 지정하는 데 따른 구체적 이점은 무엇인가?

○ 무엇보다, 서울MBC 공영 미디어렙 지정은 ‘2공 1민’이라는 지상파방송 체제의 반영이다. 굳이 상부구조, 하부구조라는 표현을 쓴다면, 지상파방송 체제라는 하부구조의 반영이 서울MBC 공영 미디어렙 지정이라는 것이다.

- 이에 따르는 공공성 및 사회적 편익의 이점은 매우 많다. 가장 중요하게는 헌재 결정에 나오는 방송광고 요금의 상한선 설정의 가이드라인 기능을 공영 미디어렙에서 할 수 있다. 서울MBC가 공영 미디어렙 지정에 ‘알레르기성 거부’ 반응을 보이는 배경에는, ‘SBS가 민영 미디어렙을 소유 지배하면 공격적 마케팅을 하게 되고, 이럴 경우 서울MBC는 큰 타격을 받는다’는 정서가 깔려 있다. 하지만 이는 미디어렙 시장이 방송사 간 시청률 경쟁에서 2차적으로 파생돼 나오는 프로모션 시장이라는 점을 망각한 것이다. 공영 미디어렙이 포괄하는 MBC와 KBS의 시청률 규모는 14~16% 수준(SBS까지 포함할 경우 20∼22%)이다. 케이블을 포함하는 시청률 규모가 30% 정도라는 사정을 감안할 때, 시청률 규모의 절반을 공영렙이 수행한다는 뜻이다.

- 미디어렙 시장에서 광고주에게 영향을 주는 가장 큰 핵심 요인은 시청률이다. 가장 많은 시청률을 확보하는 미디어렙이 시장을 주도할 수밖에 없다. 따라서 민영 미디어렙에서 공격적인 광고요금 변동단가를 구사해 시장에 충격을 주고 싶어 해도 여기엔 한계가 있을 수밖에 없다. 민영 미디어렙에서 비슷한 시청률이 나오는 드라마에 공격적인 변동단가를 구사해 광고요금을 대폭 상승시키고 싶어 해도, 공영 미디어렙을 의식해 지나치게 나아갈 수 없다는 것이다. 서울MBC를 포함하는 공영 미디어렙은 방송광고요금의 가이드라인과 조정자 구실을 할 것이다.

- 방송광고요금의 급격한 변동단가로의 이행은, 방송사 스스로는 물론 케이블, 신문 등 다른 매체의 균형발전에도 좋지 않다. 방송사 스스로에게는, 시청률이 원하는 수준으로 나오지 않을 경우 현재의 고정단가 체제는 이에 따르는 위험(리스크)를 대부분 상쇄시켜 주는데, 변동단가 체제에서는 광고단가의 하한선에 바닥이 없게 되며, 이에 따른 위험은 고스란히 방송사가 부담해야 하기 때문이다.

3-6. 공영 미디어렙은 정치적 압력에 훨씬 더 취약하지 않은가?

○ 집권세력은 늘 방송의 보도가 자신의 입맛에 맞기를 원한다. 정당을 막론하고 마찬가지다. 따라서 정치권이 근본적으로 마음을 고쳐먹지 않는 한 방송에 대한 정치적 압력은 상존한다. 이는 미디어렙에 대해서도 마찬가지다. 공영 미디어렙이든 민영 미디어렙이든 집권세력은 압력을 넣고 싶어 한다. 방송사에 대한 압력이 통하지 않으면 미디어렙을 통해 광고 탄압을 가하고 싶어 할 것이다. 곧, 미디어렙에 대한 집권세력의 압력은 공영이든 민영이든 동일하다고 할 수 있다.

- 최시중 방송통신위원장은 많은 구설수에 휘말렸다. 그 중 ‘천기누설’ 하나가 있다. 2008년 12월 ‘민영방송이 통제하기가 더 쉽다’고 한 발언이 그것이다. 최씨 발언이 아니더라도, 공영방송 장악 과정에서 KBS, MBC 구성원들이 흘린 피, 그에 비례해 걸린 시간을 보면 알 것이다. 민영방송은 알아서 복종한다는 것을 최씨는 말한 것이다. 미디어렙도 마찬가지라고 판단한다. 민영 미디어렙은 알아서 복종할 가능성이 공영 미디어렙보다 훨씬 높다고 할 수 있다.

3-7. 시청률이 핵심 요인이라면 서울MBC의 자체 렙 소유시 시청률 경쟁이 더 심화할 가능성은 없나?

○ 있다. 그것도 아주 많다. 서울MBC가 자체 미디어렙을 지배할 경우, SBS보다 나은 시청률 확보가 제일 중요한 과제로 떠오르는 것을 부인할 수 없다. 결국 서울MBC는 시청률 위주의 편성 전략을 지금보다 훨씬 더 강화할 수밖에 없는 상황으로 몰리며, 정체성 자체가 더 흔들리는 쪽으로 몰리게 된다. 이런 측면까지 감안해, 발제자는 서울MBC의 1사1렙 주장이야말로 전체 MBC에서 공영방송의 흔적을 지우고 궁극적으로 민영화시키려는 자들의 음모라고 규정하고 있다.

- 공영 미디어렙 지정은 이런 위험을 최소화시키는 선택의 측면도 지닌다. 이런 우려에 대해 서울MBC는 “방송의 선전성이 증가할 우려가 있으나 … 완성도, 흥미있는 방송이 시청률 높다는 것이 언론학자들의 연구결과”라거나 “방송통신심의위가 방송 프로그램 내용 규제”를 하고 있기 때문에 별다른 문제가 없을 것이라는 소박한 인식을 보여주고 있다.

3-8. 종편 직접영업으로 가면, 지상파방송들도 1사 1렙 해줘야 하는 것 아닌가?

○ 전형적인 하향평준화 논리이다. 종편에 대해서는 미디어렙에 적용해야 하며, 최악의 경우 일정한 기간 동안 적용을 유보하는 상황도 생각할 수 있다. 하지만 이것을 전제로 하여 하향 평준화를 요구하는 것은, 지상파방송의 ‘꼼수’이며, 언론시민사회 진영은 결코 동의할 수 없다. 오히려 현재 종편의 미디어렙 적용을 방해하는 것은 MBC와 SBS의 자체 미디어렙 소유 주장이다.

- 종편의 미디어렙 적용 배제 기도는 끝까지 투쟁해야 할 대상일 뿐, 하향 평준화를 요구하는 근거가 되지 못한다. 종편을 미디어렙에서 적용 배제하는 법안이 제정될 경우, 2010년 3월 제정된 방송발전기본법 제5조(방송통신 규제의 원칙) 제1항 “방송통신위원회는 방송통신서비스의 특성이나 기술 또는 시청자와 이용자의 서비스 수용행태 등을 종합적으로 고려하여 동일한 서비스로 볼 수 있는 경우에는 동일한 규제가 적용되도록 노력하여야 한다”에 따라 해당 미디어렙 법안에 대한 발효 정지 가처분신청을 제기해야 한다.

- 이 규정은 출범 초기부터 방통위 스스로 강조해 왔던  ‘수평적 규제체계의 도입’을 명문화시킨 것이다.  이 규제체계는 지상파방송, 위성방송, 케이블 등과 같은 방송사업자 구분 방식이 아니라, 네트워크는 네트워크 층위에서, 콘텐츠는 콘텐츠 콘텐츠 층위에서, 플랫폼은 플랫폼 층위에서 동일한 서비스에 대해서는 가급적 동일한 규제를 적용한다는 게 수평적 규제체계의 대원칙이다.

3-9. 공영 미디어렙과 민영 미디어렙의 공적 책무 등은 어떤 차이가 있는가?

○ 미디어렙에 대한 규제 차이는 거의 없다. 광고 취약 중소방송에 대한 광고 할당은 동일한 책무이다. 이는 풍부한 광고재원이 서울과 수도권에 집중돼 있다는 물질적 조건 측면에서도 당연히 부과돼야 하는, 헌재 결정 취지에 부합하는 공통의 책무이다. 오히려 민영 미디어렙 적용 대상이 되는 방송사의 경우, 시청률 낮은 프로그램에 대한 쿼터제 등의 부대 조처를 취해야 할 가능성이 높아진다.

- 공영 미디어렙과 민영 미디어렙은 공영방송과 민영방송에 대한 광고규제를 차등화할 경우, 그 결과로서 프로모션에 영향을 받는다고 봐야 한다. 이를테면 공영방송에는 중간광고 허용하지 않고 민영 지상파방송에만 허용하는 것과 같은 것이 여기에 해당한다.

- 다만, 공영 미디어렙의 경우 미디어렙 시장의 조정자 구실을 한다는 차원에서 광고요금 상한선을 지켜야 하는 책무를 지울 수 있으며, 공격적 접대 등 지나친 프로모션 행위를 금지해야 한다. 아울러, 공영 미디어렙의 운영 원리는, 비영리 법인의 성격을 지녀야 한다. 그 핵심은 ‘이익을 남기되, 내부 구성원이 아닌 고유의 사업에 집중하는 것’이라고 할 수 있다. 고유의 사업에는 광고 판매 대행만이 아니라 △광고산업 진흥 △광고시장 투명성 증진 등을 꼽을 수 있다.

4. 언론개혁시민연대/공공미디어연구소의 미디어렙 법안 요약

4-1. 미디어렙 법안 주요 내용

〇 미디어렙 경쟁형태 – 실질적 제한경쟁체제

- KBS, MBC, EBS의 공영 미디어렙 지정

- SBS와 종편, 보도채널은 공영 미디어렙과 민영 미디어렙에 대한 선택권 부여

〇 미디어렙 업무영역

- 업무영역 범위는 ‘크로스 미디어 판매’를 어느 정도나 허용할 것인가 하는 문제로 귀결되는데, ‘크로스 미디어 판매’는 다수의 이종매체를 거느리고 있는 ‘복합 미디어 그룹’에 대한 제도적 특혜에 해당하기에 도입에 신중해야 한다. 그렇지 않을 경우 되돌릴 수 없는 미디어 집중을 낳을 수 있다.

- 업무영역 범위는 △종편의 매체력 검증 △중소 신문과 방송, 인터넷 매체 등과의 매체 균형 발전 등을 감안해 결정해야 하며, 지상파 계열PP를 포함한 이종매체, 종편과 보도채널에 진출한 사업자의 이종매체 등은 업무영역 범위에서 매체 균형 발전과 미디어 집중 방지 차원에서 배제하는 것이 타당하다.

- 업무영역 범위는 △지상파방송 △종편과 보도채널로 한정하고, 일정한 경과기간을 거쳐 독립적인(사업자 등록을 하고 있는) 인터넷 매체로 확대하는 방안을 검토할 수 있다.

〇 민영 미디어렙의 소유 구성 – 방송사와 광고주의 균형 원리

- 지주회사 출자를 금지함.

- 신문 등 인쇄매체, 뉴스통신, 통신사의 출자를 금지함

- 자산규모 10조원 이상 대기업집단 소속 회사의 출자를 금지함(한선교 의원안)

- 정당과 타 미디어렙의 출자를 금지함.

- 민영 렙에 대한 복수 출자를 금지함.

- 광고대행사의 출자를 금지함 (진성호 의원안, 이용경 의원안)

- 1인 소유지분(특수관계자 포함) 상한선은 10%로 함 ← 한나라당이 날치기 처리한 방송법에서 10% 소유만으로도 해당 기업을 실질적으로 지배하고 경영할 수 있다고 인정.

- 방송사 출자 합계가 50% 넘지 않도록 함(전병헌 의원안).

- 자산규모 10조원 미만 기업집단 소속 회사의 출자 합계가 50% 넘지 않도록 함.

〇 광고취약 중소방송에 대한 광고할당 의무화

- 광고 취약 중소방송의 정의 : 방송법 제46조의2의 규정에 따르는 지역방송, 종교의 선교를 목적으로 하는 지상파 라디오방송으로 규정한다. 선교 목적의 지상파 라디오 방송의 급증에 대비해 법안 부칙에 “광고 취약 중소방송은 이 법 시행 당시의 방송으로 한한다”는 규정을 마련한다.

- 방송광고 균형발전 항목을 두고 ‘광고판매물량의 100분의 10을 밑돌지 않는 수준에서 광고 취약 중소방송의 광고를 포함’하도록 미디어렙에 의무를 부과하고, 그 구체적인 비율은 대통령령으로 명시한다. 또한, 미디어렙으로 하여금 광고 취약 중소방송의 광고를 포함하는 데 동의하지 않는 광고주의 광고물량을 판매하지도 못하도록 금지한다.

- 현재 키스테이션과 네트워크 방송사 사이에 배분되고 있는 ‘전파료’는 광고 할당 항목에 포함시키지 않고 방송사 간 자율 협상에 맡기며, 분쟁 발생 시 규제당국이 조정하는 규정을 둔다.

〇 크로스미 미디어 판매의 금지

- 광고 취약 중소방송에 대한 광고할당 이외의 ‘크로스 미디어 판매’를 금지하기 위해 ‘광고 취약 중소방송 이외의 방송사업자 간 방송광고 결합판매 행위를 금지한다’는 규정을 둔다.

[참고]

1. 국내 미디어렙 시장 규모

○ 2010년 기준으로 공영 미디어렙과 민영 미디어렙이 1개씩 출현한다고 할 때, 국내 미디어렙 시장 규모를 추정해 보면 600억～700억원 규모이다.

방송사수입 = 총광고비 - 수탁수수료(대행수수료+공사운영비+세금) - 방송발전기금

대행수수료 : 제일기획 등 광고 제작업체에게 지급하는 수수료

광고료(100%) = 방송사지급(81%) + 방송발전기금(5%) + 수탁수수료(14%)

수탁수수료(14%) = 대행수수료(11%) + (공사운영비+세금 = 3%)

□ 수탁수수료는 법정 고정 값이며, 대행수수료는 10.8~11.2%의 변동 값(TV, 라디오 차등 적용)

□ 지상파 3사의 평균 시청률은 20% 내외(각 사당 6~8%)

□ 시청률 1%의 가치는 광고유발효과 1천억 규모 내외

2010년 기준 공/민영 미디어렙 시장 개편 시 예상추정 [단위:억원]

공영 미디어렙	총 광고비	수탁 수수료	방송 발전기금	방송사 수입
KBS+MBC+EBS+종교방송 등	15,061	2,109 코바코(452억)	564	12,364

민영 미디어렙	총 광고비	수탁 수수료	방송 발전기금	방송사 수입
SBS+OBS+지역민방	7,028	984 미디어렙(211억)	298	5,771
SBS+OBS+지역민방+YTN+연합보도+조·중·동·매경 종편

2. 국내 광고시장의 구조적 특징

○ 수도권에 집중된 광고재원도권에 광고재원이 집중돼 있는 특징

- 자산규모 10조원 이상 기업집단이 주요 광고주를 차지하며, 이들 기업집단의 본사가 대부분 서울을 비롯한 수도권에 소재한다. 100대 기업 본사의 92%, 기업부설연구소의 72%, 벤처기업의 77%가 수도권에 몰려 있는 실정이다. 1000대 기업으로 확장하면, 80%가 수도권에 본사를 두고 있음. 광고예산의 결정과 배분이 기업의 본사에서 결정된다는 사정을 감안하면, 수도권의 광고재원은 풍부할 수밖에 없다. 그리고 시청률과 광고효과를 가장 우선해 매체들에 배분된다. 이런 이유로 인해 영국 민영 지상파방송인 ITV(15개 지역방송 면허의 네트워크)의 경우처럼 15개 지역방송들이 전체 네트워크의 제작비와 네트워크 유지비를 분담하면서, 방송 광고판매 및 협찬을 각각이 하는 구조가 한국에서는 불가능하다.

- 현재 방송사 권역의 인구나 경제력을 기준으로 할 때, 수도권이 전체에서 차지하는 비중은 48～49%이다. 반면, 수도권의 구매력이 전체에서 차지하는 비중은 58%에 육박한다. 이는 구매력 등을 기준으로 할 때 지역이 유리할 수도 있다는 통념과는 배치된다. 특히 광고단가를 구매력으로 결정할 경우 수도권의 광고단가는 현재보다 크게 상승하고, 지역의 광고단가는 상대적으로 낮아질 가능성이 매우 높다. 2006년 4월 광고단체연합회가 발간하는 월간 <광고정보>에 실린 자료를 보면, 서울의 구매력지수(Buying Power Index)를 1이라 할 때 대전의 구매력 지수는 0.235로 서울의 4분의 1수준에도 밑돌고 있다. 반면, 현재 SBS의 1초당 전파료는 3만7850원이며, 대전민방의 1초당 전파료는 1만3256원으로 SBS의 34%를 웃돌고 있다.

- 광고단가를 방송사 권역의 구매력을 중심으로 결정하는 방식에 대해서는 모든 지역방송이 막아야 한다. 서울MBC나 SBS가 자체 렙을 소유하려는 이유의 하나도 바로 여기에 있다.

* 미국에서 통용되고 있는 구매력 지수는 해당 방송권역이 전체 방송권역에서 차지하는 인구, 소득, 예금, 소매업 매출액, 자가용 승용차 보유대수 등 6가지 항목의 비중을 산술 또는 가장 평균해서 나오는 수치이다.

2) 광고단가의 고정단가 체계

국내 방송광고단가는 시장의 수요과 공급에 의해 변동되는 변동단가가 아닌 고정단가 체계이다. 이런 고정단가 체계 속에서 국내 방송광고단가는 OECD 평균의 50% 수준에서 형성돼 왔다. 총 광고재원의 10% 수준인 연계판매를 감안한다고 해도 OECD 평균의 60% 미만 수준에 머물고 있다. 고정단가 체계의 골격은 다음과 같다.

- 서울MBC와 SBS가 자체 미디어렙을 소유할 경우, 이런 고정단가 체계는 급격히 붕괴될 가능성이 높다. 자체 미디어렙 소유의 핵심에는 고정단가 체계를 변동단가 체계로 바꾼다는 것이며, 변동단가 결의 주요한 요인으로 구매력을 감안한다는 게 깔려 있다. 변동단가 체계로 바뀔 경우 나타날 수 있는 현상은, 시청률이 높은 프로그램에 대한 광고단가 상승으로 볼 수 있다. 시청률이 낮은 프로그램의 경우 광고단가는 매우 낮게 되며 아예 광고가 붙지 않을 가능성도 있다. 따라서 자체 미디어렙 소유는 광고총량제 도입이라는 제도 변동을 필연적으로 전제한다. 광고총량제와 변동단가가 맞물릴 경우, 키스테이션의 광고수입은 크게 증가할 수 있음. 광고총량제가 도입되지 않는다고 해도, 변동단가는 키스테이션에게 불리하지 않다.

4-2. 언론연대/공공미디어연구소 미디어렙 법안 입법안(민주당 전병헌 의원 법안과 비교)

언론연대/공공미디어연구소 방송광고판매회사 법안